《招標投標法》第四十六條和《招標投標法實(shí)施條例》第五十七條等規定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)热莸钠渌麉f(xié)議。上述條款立法目的在于，禁止惡意合同變更，保護其他投標人的公平競爭權，但不能機械地理解為中標合同不能再補充、修訂、細化。如何有效變更原中標合同，應著(zhù)重把握變更的實(shí)質(zhì)性?xún)热莸慕缦藓妥兏某潭?，以及什么情形下發(fā)生變更。

《民法典》

第一百五十三條違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無(wú)效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。

第四百八十八條　有關(guān)合同標的、數量、質(zhì)量、價(jià)款或者報酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責任和解決爭議方法等的變更,是對要約內容的實(shí)質(zhì)性變更。

《招標投標法》

第四十六條  招標人和中標人應當自中標通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書(shū)面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)热莸钠渌麉f(xié)議。

《招標投標法實(shí)施條例》

第五十七條   招標人和中標人應當依照招標投標法和本條例的規定簽訂書(shū)面合同，合同的標的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)热莸钠渌麉f(xié)議。 

《最高人民法院關(guān)于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)》

第二條   招標人和中標人另行簽訂的建設工程施工合同約定的工程范圍、建設工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性?xún)热?，與中標合同不一致，一方當事人請求按照中標合同確定權利義務(wù)的，人民法院應予支持。

招標人和中標人在中標合同之外就明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購買(mǎi)承建房產(chǎn)、無(wú)償建設住房配套設施、讓利、向建設單位捐贈財物等另行簽訂合同，變相降低工程價(jià)款，一方當事人以該合同背離中標合同實(shí)質(zhì)性?xún)热轂橛烧埱蟠_認無(wú)效的，人民法院應予支持。

第二十三條  發(fā)包人將依法不屬于必須招標的建設工程進(jìn)行招標后，與承包人另行訂立的建設工程施工合同背離中標合同的實(shí)質(zhì)性?xún)热?，當事人請求以中標合同作為結算建設工程價(jià)款依據的，人民法院應予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀(guān)情況發(fā)生了在招標投標時(shí)難以預見(jiàn)的變化而另行訂立建設工程施工合同的除外。

何為合同實(shí)質(zhì)性變更

一、實(shí)質(zhì)性變更的范疇

從上述規定可以看出，合同的主要內容一般為：標的、數量、質(zhì)量、價(jià)款或報酬、履行期限、履行地點(diǎn)、履行方式、違約責任、爭議解決等，上述內容均涉及雙方的具體權利義務(wù)。凡是涉及到具體權利義務(wù)內容變更、影響中標結果的均屬于實(shí)質(zhì)性變更的范疇。

二、實(shí)質(zhì)性變更的形式

實(shí)踐中，招標人與中標人在對合同內容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更時(shí)，為了逃避監管，會(huì )采取各種操作手段，主要有以下幾種表現形式。

1.直接修改合同條款

招標人與中標人對實(shí)質(zhì)性變更的內容協(xié)商一致后，直接修改合同條款。對于合同條款修改內容較少，且各方認為變更內容在可承受風(fēng)險范圍內的情況下，一般會(huì )采取此種方式。

2.簽訂黑白合同

“黑白合同”在建設工程招投標領(lǐng)域中比較常見(jiàn)，一般表現為：中標后，雙方按照招標文件、投標文件簽署一份合同（即白合同），該合同主要用于公示或備案，雙方并不實(shí)際執行；同時(shí)，雙方再另行簽訂一份實(shí)際執行且變更招投標文件中的實(shí)質(zhì)性?xún)热莸暮贤春诤贤?/p>

3.簽署補充協(xié)議

簽署補充協(xié)議的形式一般存在于變更內容相對較少的情況下，與黑白合同的簽署方法類(lèi)似，招標人與中標人先按照招標文件、投標文件簽署一份正常的合同，同時(shí)雙方針對實(shí)質(zhì)性變更的內容再簽署一份補充協(xié)議。

實(shí)質(zhì)性變更的風(fēng)險

一、變更內容無(wú)效

招標人與中標人不按照招標文件和投標文件訂立合同，或者合同的標的、數量、質(zhì)量、價(jià)款或者報酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責任和解決爭議方法等主要條款與招標文件、中標人的投標文件內容不一致，違反《招標投標法》第四十六條、《招標投標法實(shí)施條例》第五十七條和《民法典》第一百五十三條的規定，不管協(xié)議以何種形式存在均無(wú)效。

合同被確認無(wú)效后，有過(guò)錯的一方合同當事人應當賠償對方因此受到的損失；雙方都有過(guò)錯的，應當各自承擔相應的責任。

二、行政處罰

1.對單位處以罰款

依據《招標投標法》第五十九條、《招標投標法實(shí)施條例》第七十五條規定，招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)热莸膮f(xié)議的，由行政監督部門(mén)責令改正；可以處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。

2.對個(gè)人給予處分

依據《招標投標法》第五十五條規定，依法必須進(jìn)行招標的項目，招標人違反本法規定，與投標人就投標價(jià)格、投標方案等實(shí)質(zhì)性?xún)热葸M(jìn)行談判的，給予警告，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

3.刑事責任

如果實(shí)質(zhì)性變更內容嚴重損害國家利益，或者造成國有資產(chǎn)損失，相關(guān)人員因濫用職權、徇私舞弊等行為可能會(huì )被追究刑事責任。